La irrupción de Javier Milei en la escena pública es producto de una crisis de representación política de larga data. En su momento, luego del colapso institucional de 2001-2002, se planteó una agenda de reformas políticas con el objeto explícito de hacer frente a dicha crisis. Unos años más tarde, en 2009 se sancionó la Ley Nro. 26.571 de la Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral, una ley de reforma institucional sumamente abarcativa, que contiene al régimen de primarias abiertas simultáneas y obligatorias (PASO) como uno de sus elementos centrales.
Pese a que, para un importante sector de la discusión académica, con la normativa electoral incorporada había logrado subsanarse –o al menos contenerse– aquella crisis, veremos que los problemas de un mal diagnóstico sobre los padecimientos de la democracia representativa nos han conducido a enfrentar un nuevo debate sobre el diseño institucional vigente y su necesaria readecuación sistémica.
Todo esto en el marco de un gobierno que, si bien ha sido electo democráticamente, posee tendencias autoritarias. De hecho, en el presente nos encontramos con una propuesta de reforma de las instituciones del Estado, planteada por alguien que se autopercibe como un «topo dentro del Estado para destruirlo desde adentro«.
En este contexto, el Poder Ejecutivo envió al Congreso, la “Ley de Reforma para el Fortalecimiento Electoral” con la cual se busca eliminar las PASO, al tiempo que incluye modificaciones a la Ley Orgánica de Partidos Políticos (N° 23.298) y al Sistema de financiamiento de las campañas electorales (N° 26.215).
Si bien es probable que no haya Sesiones Extraordinarias, lo que postergaría el tratamiento, es necesario analizar la propuesta, haciendo una distinción fundamental entre los tres grandes ejes de la propuesta recién indicados para desmontar ciertas falacias proferidas por quienes procuran criticar “por izquierda” a esta nueva iniciativa reformista.
Esto es particularmente importante porque, en el momento actual, quienes hemos cuestionado desde sus orígenes al régimen de las PASO (a través de estudios basados en la evidencia empírica), a simple vista, quedamos incómodamente situados en una posición de alineamiento con la propuesta del gobierno de Milei.
Debate en torno a las PASO
Desde que se implementaron por primera vez en 2011, cada dos años en Argentina se discute sobre la supresión o la continuidad de las PASO, al no haber cumplido con sus objetivos primordiales, en términos de democratización, representación, transparencia y equidad electoral. A esto se agrega otro argumento recurrente: este procedimiento electoral acarrea elevados costos y, en un contexto de severa crisis económica, «debe primar la austeridad y la reducción de gastos innecesarios».
Frente a esto, los defensores de las PASO contraargumentan que no se puede monetizar la democracia, ya que no se trata de costos sino de la inversión que el funcionamiento institucional requiere. Entonces la cuestión a dilucidar es: si las PASO constituyen efectivamente una inversión; esto es, si contribuyen al buen funcionamiento democrático (de un modo suficientemente notorio y manifiesto como para ser justificado en tiempos críticos para las arcas del Estado).
Por lo tanto, en esta instancia, creemos que la carga de la prueba recae sobre aquel que detenta la posición intuitivamente más débil: son los defensores de las PASO quiénes deberían dar razones de peso para su mantenimiento. Razones que excedan el argumento visceralmente más sólido (aunque racionalmente más flojo de papeles) que implica rechazar in limine cualquier propuesta del “gobierno libertario” actual.
Por ello, es necesario destacar que el balance respecto del funcionamiento de las PASO -más allá de quién lo efectúe- ha sido, a las claras, poco satisfactorio. A su vez, las lecturas autocomplacientes en relación con esta normativa (que ponderaban la consecución del objetivo de ordenar la oferta política en torno a dos grandes coaliciones pluriabarcativas) han impedido vislumbrar que las alianzas conformadas con el régimen de PASO han sido lábiles, heterogéneas y transitorias.
A partir de esta omisión, se pasó por alto también la progresiva fuga de adherentes de sendos espacios, su creciente desinstitucionalización y la consiguiente conformación de un terreno fértil para la emergencia de líderes outsiders/antisistema.
Paradójicamente, con esta legislación se había procurado fortalecer la matriz partidaria y reestructurar a los partidos políticos, sin embargo, por primera vez en 40 años de democracia llegó al poder un candidato -que, además de caracterizarse por su estilo autoritario y sus preferencias normativas antidemocráticas- carecía de partido político, de estructura organizacional y de un demos partidario gestado al calor de la historia.
Debate 2024
Curiosamente, desde el gobierno de Milei -beneficiario (fortuito) de la legislación electoral vigente- se propuso, desde un comienzo, la eliminación de las PASO. De todos modos, la iniciativa oficial no fue el corolario de una puesta en valor de hallazgos obtenidos a partir del estudio sobre el funcionamiento de esta metodología, sino que formó parte de una batería de medidas de corte fundacional propuestas por el Poder Ejecutivo, sin un debate previo.
En el momento actual, el proyecto de ley del oficialismo sí cuenta con una sección dedicada a explicitar los fundamentos de la reforma. No obstante, resulta paradójico que el incumplimiento del cometido democratizador de las PASO sea el principal argumento esgrimido por parte de un gobierno que, precisamente, ha mostrado un continuo desprecio por los procedimientos democráticos.
Como complemento, se despliegan otros de los justificativos habituales contrarios a las primarias (pero sin mencionar las falencias sistémicas del diseño electoral que condujeron a tales corolarios), esto es: que constituyen una «gran encuesta nacional», que solo sirven para alimentar la especulación política y que generan un agotamiento de los votantes a raíz del extenso calendario eleccionario.
Por ello, a la hora de estudiar los efectos de una normativa electoral determinada, es fundamental diferenciar los objetivos explícitos teóricamente trazados (que, por lo general, son acordes con la narrativa desplegada por el oficialismo de turno) de las motivaciones implícitas de los actores que las proponen (orientadas a adecuar el armazón institucional a sus finalidades político-electorales).
En cuanto a sus objetivos explícitos, la propuesta de reforma actual es funcional a la retórica anti casta del gobierno y es coherente con sus políticas de ajuste y austeridad presupuestaria. En efecto, con ella se propone eliminar un gasto desproporcionado e innecesario para el Estado, otorgar un alivio de la carga impositiva a los contribuyentes, simplificar y racionalizar los procesos electorales y colaborar con el tan mentado equilibrio fiscal.
Por su parte, los propósitos implícitos de la reforma se sustentan en un cálculo especulativo respecto del mantenimiento del apoyo popular al oficialismo y a la capacidad de congregar voluntades de LLA, ahora constituida formalmente como agrupamiento nacional (integrada por una casta neonata).
Esquemáticamente, con la eliminación de las PASO -que conduciría a la postulación de los “candidatos naturales” de los principales espacios políticos- el gobierno de Milei pretende “polarizar” con el kirchnerismo (con CFK a la cabeza) y perjudicar a sus socios tangenciales (PRO y UCR) que están atravesados por internas y cuentan con sectores intestinos cercanos al oficialismo (a los cuales se busca fagocitar, pero no incorporar en calidad de aliados). A la vez, con las modificaciones concernientes a los partidos y a su financiamiento se busca establecer un régimen privatizado de campaña política y un modelo cartelizado de competencia electoral.
Contenido de la reforma: mucho más allá que la eliminación de las PASO
La Ley de “Reforma para el fortalecimiento electoral” contiene ciertos elementos centrales, divididos en torno a tres ejes principales:
- Formación y consolidación de los agrupamientos políticos. La propuesta impone requisitos más exigentes para la conformación y mantenimiento de partidos políticos (pasa de 0,4% a 0,5% del padrón de distrito y se agrega tener afiliados al 0,1% del padrón nacional) y aumenta las causales de caducidad partidaria (de requerir la obtención de al menos 2% del apoyo en dos elecciones consecutivas se pasa a exigir un 3% del acompañamiento electoral).
- Financiamiento y difusión de propuestas partidarias. Se estipula: regulación de la publicidad electoral; supresión del fondo estatal extra para las campañas (manteniéndose sólo el fondo partidario permanente); modificación de la regulación de los aportes privados a la campaña (aumentando el tope al 35% del valor del módulo electoral a donar, sin limitar la cantidad de aportantes privados permitidos); eliminación de los debates presidenciales públicos, obligatorios y organizados por la Cámara Nacional Electoral.
- Modalidad de selección de sus postulantes a cargos públicos. Derogación del régimen de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO).
La propuesta de suprimir las PASO -la más resonante de las reformas instaladas- atañe al eje menos significativo de los tres comprendidos en todo el proyecto. En ese orden de cosas, es mucho más relevante prestar atención a los otros dos ejes arriba mencionados, que tienen una incidencia crucial en el fortalecimiento (o no) del sistema de partidos.
En relación con el primero de ellos, esta reforma se propone -al igual que lo había hecho sin éxito la de 2009- terminar con los partidos flash, “sellos de goma” y “microemprendimientos electorales”. Sin embargo, corresponde destacar que sin la presencia de múltiples partidos de esta índole (Unite, Ahora Patria, PD, MID, Partido FE, entre otros) no hubiera sido posible la creación de LLA como coalición electoral. A esto puede agregase que en las PASO 2023 hubo un récord de cantidad de precandidatos presidenciales presentados (27), al tiempo que paradójicamente se produjo la mayor disparidad e inequidad entre ellos en términos de propaganda y difusión pública (habiendo sido Milei el postulante con más minutos al aire, por lejos, de todos sus congéneres).
El principal inconveniente de las medidas relativas al primer eje es que se coloca a los partidos pequeños en un plano de equivalencia, sin distinguir entre aquellos que -pese a su escasa gravitación electoral- son sólidos y programáticos y aquellos que se caracterizan como partidos flash (que compiten en una elección y se disuelven a la siguiente). Esto se torna mucho más preocupante si se lo combina con los elementos referidos al segundo eje de reforma.
En este caso, el desfinanciamiento estatal de las campañas profundiza aún más la injerencia de los grandes grupos económicos y los medios de comunicación en la configuración de la oferta político-electoral, agravando las inequidades que la propia legislación de 2009 no había logrado paliar. A esto se agrega que las fuerzas minoritarias se ven perjudicadas con la quita de los espacios públicos y gratuitos cedidos por la DINE a todos los partidos.
En este punto, es importante hacer una distinción entre cada uno de los tres ejes de la reforma propuesta. El problema es que se procura solucionar a través de la eliminación de la legislación in toto -que tiene a las PASO como elemento central cuasi excluyente- asuntos que podrían abordarse con modificaciones de otra naturaleza.
PASO o no PASO: falacia de composición y falacia genética
Los argumentos que se esgrimen actualmente a favor de las PASO (en orden a preservar el pluralismo y la capacidad de supervivencia de fuerzas pequeñas programáticas) implican una falacia de composición al asumir que las características restrictivas de la reforma propuesta por el oficialismo son replicables a todo el sistema. Se sostiene, consecuentemente, que la eliminación de las PASO supone per sé un retroceso en términos de derechos democráticos adquiridos.
Sin embargo, esta vinculación no es inmutable: podría existir un modelo sin primarias partidarias obligatorias y reguladas, que al mismo tiempo pusiera un freno a la proliferación ilimitada de microemprendimientos electorales, respetando los derechos -e incluso favoreciendo el posicionamiento- de partidos pequeños programáticos.
En efecto, se puede modificar la regla electoral, manteniendo -o aun incrementando- los montos estipulados para el financiamiento partidario, al tiempo que es factible -e imperioso- incorporar una campaña de difusión de las propuestas partidarias de los diversos agrupamientos que se presentan, desde los organismos públicos con competencia electoral. En apretada síntesis, no es necesario oponerse a la tercera cuestión de la reforma (la supresión de las PASO), para entender que el problema reside, sin lugar a duda, en los dos primeros ejes mencionados y en el criterio -elitista y excluyente- que se utiliza para implementarlos.
Por otro lado, el hecho de que el gobierno de Milei quiera barrer con las PASO no las convierte automáticamente en una herramienta virtuosa. Juzgar su mérito sólo por lo que postulan sus detractores constituye una falacia genética; la evaluación debe centrarse en los resultados reales, las limitaciones estructurales y el contexto específico de su implementación.
Crisis de representación irresuelta
Las reformas políticas las proponen los actores con capacidad decisoria a partir del cruce entre sus preferencias públicas, sus creencias y sus expectativas circunstanciales. Sin embargo, es factible que, para el momento del debut de las nuevas reglas, se haya producido una alteración en la correlación de fuerzas y aquello que podía parecer originariamente auspicioso para determinado sector, ya no lo sea y viceversa.
En otras palabras, como se dice coloquialmente, una reforma electoral es como un traje que se diseña ahora para ser usado en una fiesta que tendrá lugar uno o dos años más tarde. Considerando que, en el caso argentino actual, se trata de un gobierno que goza de una popularidad plausiblemente endeble (sustentada en una mera esperanza abstracta) y que presenta una reforma radicalmente excluyente, es altamente verosímil que el traje confeccionado para la ocasión, le chingue para cuando empiece la fiesta (para unos pocos).
En síntesis, el triunfo de Milei en 2023 ha sido el claro síntoma de una crisis de representación irresuelta. En este contexto, la reforma política sancionada 15 años atrás con el objeto de subsanar las falencias observadas en el sistema político existente, no ha conseguido sus propósitos. A su vez, ha quedado expuesta la limitación de las lecturas optimistas respecto de los efectos de esta normativa electoral, que recalcaban su éxito para racionalizar el régimen de partidos, basado en la configuración de un presunto esquema bicoalicional estable y funcional, en el marco de un tejido institucional con anticuerpos frente a intentonas antidemocráticas.
Por el contrario, podemos concluir que el sistema que incluye las PASO ha parido un presidente con bajo apego democrático y fuertes vínculos con el poder económico (del cual surgen los mecenas del partido recientemente conformado y se modela la nueva casta política), quien además ama ser un destructivo topo dentro del Estado. En este contexto, es fundamental entender las falencias de la democracia representativa existente que ha conducido a que hoy nos encontremos con un elenco gobernante -que combina nóveles figuras con prácticas arcaicas- dispuesto a utilizar todos los resortes del Estado en pos de generar un andamiaje político-institucional funcional a sus aspiraciones de poder, claramente orientadas a construir una sociedad aún más injusta y desigualitaria.
