El Gobierno anunció este miércoles el lanzamiento de un plan para avanzar con la privatización de Trenes Argentinos Cargas (TAC/BCyL).
La privatización de la empresa, cabe recordar, había sido habilitada mediante la aprobación de la “Ley Bases” en el Congreso.
Las autoridades ofrecieron escasas precisiones: en un comunicado oficial se detalló que el proceso incluirá la concesión de la operación, las vías “con derecho de cobro de peaje”, el material rodante, los talleres y el personal.
Según lo que se desprende del comunicado oficial y otros trascendidos, cada una de las distintas “unidades de negocio” de Trenes Argentinos Cargas serían privatizadas por separado, permaneciendo sólo en manos del Estado la propiedad formal de las vías y terrenos ferroviarios. Por el momento, no queda enteramente claro si talleres, locomotoras y coches serán licitados en concesión o directamente vendidos.
Los argumentos oficiales
Entre los argumentos para la privatización el Gobierno esgrimió que la empresa “es obscenamente (sic) deficitaria” y que “Belgrano Cargas transporta hace 15 años la misma cantidad de toneladas”.
Ambos puntos son discutibles. En primer lugar, meses atrás el mismo Gobierno destacaba que la empresa “logró reducir significativamente el déficit […] acercándose al equilibrio operativo en julio de 2024″. Esto es incompatible con la narrativa de un descenso a los infiernos elegida para justificar la urgente privatización de TAC. Por otro lado, según la estimación de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), los aportes del Tesoro a Trenes Argentinos Cargas en 2023 fueron de USD 40 millones, un tercio de los USD 120 millones informados por el vocero Manuel Adorni.
TAC no es la única carguera que arroja, en los papeles, un resultado operativo negativo: en sus últimos tres balances la concesionaria Ferrosur Roca también acusó pérdidas. Sin embargo, su controlante Loma Negra (Camargo Correa) no planea desprenderse de la empresa ni tiene interés en perder el control de las vías que sirven a sus operaciones en Olavarría: el aporte del ferrocarril a la logística de todo el sistema productivo no puede medirse con el resultado contable de una operadora, que además –como en el caso de TAC y de Ferrosur– es responsable por la infraestructura.
Por otro lado, Trenes Argentinos Cargas viene incrementando significativamente el volumen de cargas transportadas desde 2017, cuando comenzó a verse el fruto de las voluminosas inversiones en infraestructura y material rodante encaradas por el Estado en el marco de un crédito con la República Popular China, y que contrastan con la desinversión en los corredores todavía concesionados a NCA, Ferrosur y FEPSA.
Por caso, en 2016 las toneladas transportadas por la carguera estatal en las tres líneas que administra (Belgrano, San Martín y Urquiza) ascendían a poco más de tres millones. En contraste, en 2021 y 2022 –antes de la histórica sequía, que ocasionó una fuerte disminución de la producción agrícola, que representa más de la mitad del total transportado por TAC–, el total superó las 8 millones de toneladas.
Incluso, desde 2021 la carguera estatal llegó a convertirse en el operador con mayor participación en el sector carguero ferroviario, superando a todas las concesionarias privadas y desplazando a Nuevo Central Argentino (NCA), históricamente la que mayor cantidad de cargas movilizaba, a un segundo puesto.
La fuerte inversión estatal permitió generar una positiva sinergia público-privada durante los últimos años, que se cristalizó en proyectos emblemáticos como el nuevo acceso ferroviario al puerto de Timbúes, en Santa Fe. Los clientes se ven atraídos por la reducción del costo frente al modo automotor: en largas distancias, el ferrocarril permite abaratar de forma importante el precio pagado por la logística. No en vano, durante los últimos años se sumaron casi 15 desvíos particulares a la red administrada por la empresa.
Como telón de fondo, el discurso del Gobierno plantea la nueva privatización como una panacea que traerá espontáneas inversiones al sistema ferroviario, con una omisión notoria: la del anterior proceso de privatización –las concesiones del menemismo–, cuyas consecuencias son el origen de la situación general del sistema ferroviario: abandono de ramales, deterioro de velocidades de circulación, pérdida de sistemas de señalización y, en general, la canibalización del patrimonio estatal, tanto de las vías e instalaciones fijas como del material rodante.
Marco legal
Al margen de los argumentos cuestionables, el anuncio plantea serias dudas sobre la viabilidad legal para implementarlo. El punto más importante es la abierta contradicción con la ley 27.132 de Ferrocarriles Argentinos, sancionada en 2015 con apoyo político transversal y –al menos en lo formal– todavía vigente.
En particular, “la concesión por la vía con derecho a cobro de peaje”, que quedaría en manos de una o más empresas privadas, contradice el principio de administración estatal indelegable de la infraestructura ferroviaria establecido por ley, condición necesaria para el modelo de acceso abierto u open access.
Este esquema supone la posibilidad de que cualquier operador debidamente registrado, sea público o privado, haga uso de cualquier parte de la infraestructura ferroviaria, al igual que sucede con las carreteras para el transporte automotor. Para lograrlo, se basa en la separación vertical entre la gestión integral de la infraestructura, que queda en manos del Estado, y los servicios, que pueden ser operados por cualquier empresa abonando un canon correspondiente por el uso de la vía.
A pesar de que nunca se implementó efectivamente –las cargueras privadas nunca fueron adecuadas al marco legal vigente, sino que se prorrogaron una y otra vez sus contratos de concesión vencidos-, en los últimos años se habían visto tímidos avances en este sentido. Las actuales concesionarias se inscribieron en el Registro Nacional de Operadores Ferroviarios (ReNOF), requisito imprescindible para operar en el nuevo sistema.
En principio, el régimen anunciado este miércoles contradiría el marco legal vigente para la infraestructura del sistema ferroviario, máxime cuando el mismo Gobierno anunció días atrás que la última prórroga otorgada –la concesión provincial rionegrina de Tren Patagónico– sería apenas la antesala de “un nuevo acuerdo sin exclusividad”, es decir, sin administración de la infraestructura por parte del operador.
El comunicado no hace más que añadir una nueva capa de incertidumbre sobre la posibilidad de implementar el acceso abierto a la red ferroviaria, al incorporar un posible tercer nuevo modelo híbrido que no se ajusta enteramente a ninguna de las posibilidades que la ley prevé para la participación del capital privado.
Si bien de lo comunicado por el Gobierno se desprende que pretende algo similar al acceso abierto, la privatización de la gestión de la infraestructura es incompatible con la obligación legal de gestión común de toda la red por parte del Estado, tal cual ocurre en los países de la Unión Europea donde existe el mismo open access.
Más en profundidad, no queda claro con qué modelo de negocio podría ser rentable para una empresa privada asumir las costosísimas inversiones necesarias para rehabilitar y mantener la infraestructura de vías en todo el país: existe amplio consenso tanto entre los expertos como entre las mismas concesionarias actuales de que el costo hundido de la infraestructura es inasumible para un privado, tanto por el volumen de inversión necesaria –para evitar un deterioro como el ocurrido con las concesiones del menemismo– como porque la densidad de tráfico de la red argentina no vuelve viable su compensación por vía de peajes.
A su vez, la posibilidad de que se fragmente la gestión de la infraestructura ferroviaria y el control de circulación de trenes, que la ley pone en cabeza de Trenes Argentinos Infraestructura (ADIF), pone en dudas el futuro de esta empresa, sobre la que empieza a pesar el fantasma de una suerte similar a la corrida por DECAHF. A diferencia de DECAHF, sin embargo, que era a todas luces una empresa residual, ADIF es la titular y responsable de la gestión de la infraestructura ferroviaria de acuerdo a dos leyes vigentes, la 26.352 y la citada 27.132.
El mundo, hacia otro lado
La privatización ferroviaria, y en particular la de la infraestructura, no sólo fracasó en la Argentina sino en varios países donde se implementó.
El caso más significativo es el del Reino Unido. En 1993, se promulgó la Ley de Ferrocarriles, que estableció la división de la antigua British Railways en una administradora de infraestructura y distintas franquicias –concesiones– de pasajeros, todas privadas. Era una medida tan extrema que la propia Margaret Thatcher se negó a implementarla durante todo su mandato: “Es ir demasiado lejos”.
Los problemas con la privatización de British Rail empezaron casi de inmediato: la gestión de las vías debió ser reestatizada a los pocos años producto de la acumulación de accidentes y problemas de mantenimiento: el “negocio” sólo cerraba con desvíos de fondos y ahorros incompatibles con la seguridad en la operación ferroviaria.
En materia de operación de servicios, tras años de malas experiencias y progresivas estatizaciones parciales producto de concesiones fallidas, el nuevo gobierno británico asumido este mismo año anunció la renacionalización del sistema ferroviario.
El modelo británico se asemejará ahora al que rige en toda Europa continental, donde ningún país privatizó su sistema ferroviario: lo que se hizo fue escindir la operación de la gestión de la infraestructura, tal como prevé el sistema vigente en la Argentina. En este esquema, el Estado asegura tanto la infraestructura de vías como servicios públicos de transporte de pasajeros, y el sector privado puede complementarlo o competir en aquellos sectores que considere comercialmente atractivos.
En América Latina, apenas semanas atrás, el Congreso mexicano aprobó la vuelta al Estado de toda la infraestructura ferroviaria del país, que se ha embarcado en un proceso de recuperación de sus servicios de pasajeros luego de haberlos perdido casi por completo durante décadas. El balance del proceso privatizador –no muy alejado del ocurrido en los 90 en la Argentina– fue profundamente negativo: el tendido se deterioró y disminuyó la cantidad de servicios.
Más dudas que certezas
A pesar de la intención declarada en el comunicado de “introducir la lógica de mercado al sector ferroviario”, lo cierto es que las concesiones integrales implementadas durante la década de 1990 ya intentaron avanzar en este sentido, con resultados negativos.
Durante los años de plena vigencia de este modelo no se realizaron prácticamente inversiones en infraestructura, y el mantenimiento decayó. El Estado no cumplió con su obligación de contralor y el resultado fue una reducción significativa de la cantidad de kilómetros de vía en estado operativo, la pérdida de ramales y el estancamiento de las cargas totales transportadas por ferrocarril –que contrariamente a lo afirmado en el comunicado, no fue privativo de las líneas actualmente estatales, sino que ocurrió en todo el sistema–.
Fue precisamente en las líneas administradas por el Estado –cuya intervención, vale recordar, se debe enteramente al fracaso de las experiencias de gestión privada en las líneas Belgrano, San Martín y Urquiza– donde la situación comenzó a revertirse en la última década, especialmente en el Ferrocarril Belgrano. Y esto fue posible únicamente gracias a fuertes inversiones para la recuperación de la infraestructura, que fueron costeados con importantes desembolsos afrontados por las arcas públicas.
Los privados tampoco realizaron inversiones significativas en renovación y adquisición de material rodante. Al igual que en la infraestructura, las inversiones más importantes en locomotoras y vagones para el sector carguero también fueron efectuadas por el Estado. Es decir: tras lograr revertir parcialmente con una inyección de fondos públicos la situación heredada del sistema de concesiones, el fruto de estas inversiones sería ahora transferido, en un proceso y con precios a determinar, al sector privado.
No existe claridad alguna sobre cuál sería el aporte del capital privado en un esquema de esta naturaleza, en que la administración de la infraestructura sería inviable sin el aporte estatal. La experiencia reciente demuestra que el desentendimiento del Estado de la infraestructura y la operación terminó generando necesidades de inversión, imposibles de afrontar por un privado por su propia cuenta.
Antes que en una reducción de la dependencia del Tesoro y los argumentos de pretendido ahorro fiscal, la decisión de privatizar la más rentable de las piezas del sistema ferroviario parece basarse más en razones ideológicas dogmáticas antes que en un análisis sincero acerca de su conveniencia o, cuanto menos, su viabilidad.
El anuncio del Gobierno esgrime datos falsos sobre la evolución de la carga transportada de Trenes Argentinos Cargas y omite referencia a los resultados del anterior proceso de privatizaciones, que contrasta con las inversiones del Estado en los últimos años y a la vez explica al menos parte del lastre operacional del sistema. Sin argumentos honestos es imposible construir una política genuina y sostenible, que –con las herramientas que sean– priorice la defensa del interés público.
Una privatización impuesta más allá de toda razón, con el único objetivo de anotarse el triunfo de lograr “la primera privatización del gobierno” –tal como reza el comunicado oficial–, basada en datos engañosos sobre déficit y toneladas, y partiendo de la premisa de “privatizar todo lo que se pueda privatizar” no augura ningún futuro luminoso para el sistema ferroviario.
Antes bien, parece una intervención diseñada para que un selecto grupo de jugadores logren beneficiarse a costa de las inversiones públicas realizadas en la última década, precisamente costeadas por los mismos “pagadores de impuestos” en cuyo nombre se realiza la privatización, de acuerdo con el Gobierno.
