Deuda: la más pesada herencia

Más deuda, plazos más cortos y legislación extranjera

La deuda total del Estado nacional ascendía a 350.400 millones de dólares al 30 de junio pasado, según las últimas cifras oficiales publicadas en la página web del Ministerio de Hacienda. Al momento de asumir Mauricio Macri, esa deuda alcanzaba a 254 mil millones de dólares. La diferencia, 96.400 millones de dólares, representa el incremento neto de deuda llevado a cabo por la administración de Cambiemos en estos casi cuatro años de mandato. La cifra, sin embargo, no explica ni describe el profundo proceso de endeudamiento desarrollado durante el macrismo ni sus consecuencias en términos económicos, políticos y sociales.

De hecho, la deuda pública de 2019 no es la misma que la de 2015. Varios parámetros sirven para explicar esta paradoja. Mientras que la deuda total creció un 38%, la de mediano y largo plazo lo hizo en un 47,6% y la de corto plazo en un 79,9 por ciento. Esto quiere decir que se acumulan más vencimientos de capital en los próximos meses y menos a partir de un año en adelante. Hay varias razones por las que un gobierno toma deuda de corto plazo en lugar de otras de plazos más extensos, pero una de las más habituales es la poca disposición de los acreedores a dar un préstamo a plazos largos, y ello, en general, es por la desconfianza en el deudor, en este caso, la Argentina.

La deuda también cambió en su legislación, esto es, qué ley se aplicará si surgen diferencias entre deudores y acreedores. Los bonos emitidos por el gobierno no fueron parejos en este tema. Así, al 30 de junio último, la jurisdicción nacional alcanzaba al 59% de la deuda del Estado nacional. A fines de 2015, esa jurisdicción tocaba al 70 por ciento. En sentido inverso, la deuda pública sometida a la jurisdicción de leyes y tribunales extranjeros pasó del 30 al 40 por ciento.

Aquí se repite el mismo argumento que con la longitud del plazo para pagar el capital. El acreedor exige a cambio de su dinero la extraterritorialidad ya que considera que su capacidad de influir en los tribunales locales es menor. La cesión de soberanía es un sinónimo de debilidad ante el acreedor.

La experiencia argentina con las emisiones de deuda sometidas a legislación extranjera ha sido amplia y variada. Los fondos buitre y los tribunales del Segundo Circuito de Nueva York formaron parte de la vida cotidiana nacional durante años.

Del mismo modo, también ha cambiado bastante la composición de los acreedores de la Argentina. Mientras los privados tenían en su poder el 30% de la titularidad de la deuda argentina en 2015, cuatro años después ese porcentaje subió al 45 por ciento. Y los organismos multilaterales (es decir, el Fondo Monetario Internacional) pasaron de detentar el 12 al 18 por ciento. Hay otros organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF), pero su peso en el total es muy menor.

La única deuda que cayó durante la administración Cambiemos fue la que existe dentro del Estado. Durante el gobierno de Cristina Fernández se promocionó la idea de que se realizó un desendeudamiento. En rigor, era la toma de deuda dentro del Estado para pagar deuda a privados. Así, mientras esta bajaba, aquella subía. El Tesoro tomó fondos del Banco Central, de la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) y de una cantidad de otras reparticiones. Los defensores de esta práctica aseguran que de esta forma se limita la capacidad de presión de los acreedores privados y el Fondo Monetario en el diseño de las políticas públicas. Pero lo que no se tiene en cuenta es que se produce una quita de recursos ordinarios a organismos que contaban con esos fondos para otro fin. A ello se agrega la idea de que esta deuda es renegociable ad eternum, es decir, que no se pagará.

Que una deuda pública crezca prácticamente un 40% en cuatro años no es habitual. ¿Qué razones llevaron a este proceso casi inédito en la Argentina por su velocidad y su volumen?

El proceso de endeudamiento del macrismo incluyó varias facetas en simultáneo. Una manera de verlo es con el eje puesto en el déficit fiscal. Mientras que bajo el kirchnerismo se apeló a la emisión de moneda para paliarlo, en el macrismo la respuesta fue, principalmente, el endeudamiento externo y, en segundo término, el interno.

Ahora bien, la única forma de tomar deuda en dólares como preveía el gobierno de Macri era con un mercado cambiario «normalizado», es decir, sin las limitaciones que había impuesto el kirchnerismo desde 2011.

Como señaló la firma MSCI al otorgarle a la Argentina la categoría de mercado emergente, los controles de capitales no forman parte del menú. Debía haber libertad para ingresar capitales al país y libertad para sacarlos.

Así fue como el macrismo eliminó uno a uno los controles al movimiento de dólares. Ello incluyó tanto los financieros como los provenientes del comercio exterior.

Algunos especialistas opinan que no era necesaria la liberación profunda del mercado de cambios para que el gobierno tomara deuda en el exterior, ya que allí lo que pesa son las condiciones de solvencia del Estado nacional.

Y agregan que la liberación del mercado de cambios respondió, entonces, a la condición que impuso el mundo de las finanzas: si quieren que les prestemos, tienen que abrir su mercado financiero y cambiario. Se trata de una práctica tan vieja como la historia de este país.

El esquema cierra con tasas de interés muy altas para las colocaciones en pesos. Esta bicicleta funcionó con altibajos durante dos años, hasta fines de 2017. Luego se rompió: los capitales, en lugar de llegar, se iban, y ya no había nivel de tasa de interés que los retuviera, por más estrafalaria que fuera. Y es allí donde se percibe la importancia de mantener todas las puertas abiertas al libre flujo de capitales: durante el mandato de Macri se habrán fugado unos 80 mil millones de dólares, casi la misma cantidad de dólares que el Estado tomó como deuda.

En mayo de 2018, la Argentina enfrentaba un default a la vuelta de la esquina: la fuga de capitales se acentuó y los mercados ya no le prestaban un dólar. La carrera de los especuladores por desprenderse de pesos y pasarse al dólar provocó una fuerte devaluación desde fines de abril (ya había habido un antecedente menor en diciembre de 2017). En ese contexto, el 8 de mayo, el presidente Macri anunció que se iniciaban negociaciones con el Fondo Monetario.

Salvo para los oficialistas, todos los analistas entendieron que este era el último recurso antes de caer en el default, algo que el gobierno de Estados Unidos quería evitar porque debilitaba su estrategia más general en América Latina.

Las negociaciones entre la Argentina y el FMI avanzaron con rapidez, y el 20 de junio se anunció el acuerdo entre las partes, que incluía el mayor préstamo en la historia del Fondo: 50 mil millones de dólares.

La magnitud del crédito podría indicar que el FMI tenía asegurado el sentido del programa stand by firmado con la Argentina. Sin embargo, el FMI siempre dejó en claro que el préstamo era para sostener un plan del gobierno argentino, y que ese plan tenía riesgos ciertos de fracasar.

El enamoramiento de Macri con la entonces jefa del FMI, Christine Lagarde –que el jefe de Estado pretendía extender a todos los argentinos–, tenía poco de romanticismo y mucho de conveniencia, ya que ese respaldo le permitió superar la fuga de capitales que se dio en 2018 y llegar hasta 2019.

Además, el FMI hizo de polea de transmisión de las necesidades de EE UU. El gobierno de Donald Trump respaldó enérgicamente a la Argentina, al punto de que el Directorio del FMI habría llegado a violar sus propios estatutos al permitirle al gobierno de Macri el uso de los fondos del stand by para sostener la fuga de capitales, algo que está taxativamente prohibido.

El plan de salvataje de junio de 2018 duró apenas tres meses. En septiembre estaba claro que era poco más que papel mojado. El FMI suspendió la entrega del segundo desembolso y volvieron las negociaciones. El resultado fue un nuevo plan con pocos cambios de fondo, más dinero prestado y la misma actitud de los técnicos del FMI, en el sentido de que seguían alertando sobre los riesgos del programa.

A la luz de lo sucedido, estos técnicos –Alejandro Werner y Roberto Cardarelli– tenían razón en cubrirse las espaldas. Si la Argentina nunca cumplió las metas de inflación, desde mediados de 2019 incumplió todos los acuerdos con el FMI: crecieron el déficit fiscal y la emisión de moneda sin respaldo; volvieron a usarse los dólares del Fondo para aceitar la fuga, y el dólar se escapó y rompió la banda dentro de la que debía flotar. Los controles de cambios y el default de las Letes de fines de agosto terminaron de marcar el fracaso de ese intento de rescate. El fin de esta etapa abrió un nuevo período para la deuda pública.

Alberto Fernández, el presidente electo, dijo en su reciente viaje a México que «no podemos pagar la deuda en las condiciones que está la economía argentina». Tuvo un respaldo inesperado: el de Carlos Melconian. El expresidente del Banco Nación y militante de Cambiemos señaló el viernes que «si miramos cuantitativamente, la deuda es un número imposible. No sólo coincido (con Fernández), sino que le dije al presidente (Mauricio) Macri que la deuda no era honrable en 2020».

La economía argentina no está en condiciones de pagar ni el capital ni los intereses que genera ese capital prestado. Es que el peso de la deuda sumado a la recesión económica hacen que la realidad del país sea la de una quiebra.

Según un informe de la Universidad Nacional de Avellaneda (Undav), el pago de los intereses de la deuda pública creció un 781% en términos nominales entre el primer semestre de 2015 y el mismo período de 2019. La Undav consignó que el pago de intereses pasó de 49.199 millones de pesos en 2015 a 433.607 millones en 2019.

Este crecimiento también se visualiza en el presupuesto de la Nación: pasó de significar un 8,8% de los gastos totales en 2015 a un 21,5% en 2019.

Una crisis que también afecta a las provincias

La toma de deuda no fue sólo una política de la administración nacional. También fue seguida por los gobiernos de las provincias, incluida la Ciudad de Buenos Aires. La administración que dirige Horacio Rodríguez Larreta –tras ocho años de gobierno de Mauricio Macri– incrementó en un 240% el pago de deuda. Además, los servicios de deuda aumentaron en promedio un 60% cada año, entre 2016 y 2019. Todo esto en un contexto en el que las partidas correspondientes a salud sufrieron un ajuste del 29%, mientras que en educación el recorte fue del 24%, según datos de Undav.

Al igual que en la Nación, creció el peso de los intereses en el gasto total de la Ciudad de Buenos Aires, que pasaron del 2,4% del gasto total en 2015 al 10,3% en 2019. Se trata de un incremento del 500 por ciento.

En tanto, en la provincia de Buenos Aires, la deuda aumentó un 27,4% o 2562 millones de dólares durante el gobierno de la gobernadora María Eugenia Vidal.

La deuda total en pesos aumentó un 314,7 por ciento, tras pasar de $ 122.085 millones a $ 506.315 millones en el segundo trimestre de 2019. La deuda como porcentaje del producto geográfico fue del 5,9% al 8,4%, por lo que subió 2,5 puntos en los cuatro años.

Este tema ha sido materia de discusión entre la gobernadora Vidal y el gobernador entrante, Axel Kicillof. No hay acuerdo respecto de los niveles de endeudamiento provincial ni sobre el peso que tiene esa deuda en el presupuesto.

Al igual que en el país, este crecimiento de la deuda se dio en un contexto de caída general de la actividad económica. Según Undav, la producción bonaerense cayó un 4,5% entre el cuarto trimestre de 2015 y el segundo trimestre de 2019. La actividad económica en la provincia «se encuentra en sus niveles más bajos desde 2012, año a partir del cual se disponen de los datos del índice», y que «solamente entre 2018 y 2019 se destruyeron 53 mil puestos de trabajo en el sector privado formal».

La primera decisión del gobierno nacional para «normalizar» la situación financiera fue realizar un pago a los fondos buitre que litigaban contra la Argentina en los tribunales de Nueva York. La Argentina emitió bonos por 9300 millones de dólares, dinero que una vez recaudado pasó a manos de los fondos buitre en abril de 2016. Esta fue la campana de largada para el festival de bonos de deuda que siguió.

El pago a los fondos que litigaban contra el país levantó el default en el que se encontraba desde 2015 y habilitó la toma de deuda para financiar el programa de la gestión Cambiemos.

Casi cuatro años después, los fondos buitre vuelven a posicionarse en la deuda argentina casi en default. Tras la hecatombe del 12 de agosto, luego de las PASO, operadores del mercado alertaron que la suba en los valores de los títulos de deuda pública que se observaban tenía relación con órdenes de compra de los fondos más especulativos, interesados en comprar deuda argentina a precios muy bajos a fin de sacar una ganancia en caso de que el gobierno iniciara un proceso de reestructuración de pasivos.

El motor de esta especulación es que los títulos de deuda soberana argentina cayeron al subsuelo y cotizan entre un 30% y un 50% de su valor nominal, es decir, por cada cien dólares pagados en el momento de la emisión, el inversor sólo recupera entre 30 y 50 si llegara a vender el bono.

Los fondos buitre compran a estos valores y están a la espera de lo que resuelva el gobierno argentino, cuyas opciones se han reducido a una: la renegociación de la deuda.

La burbuja de deuda macrista también se expandió a las personas. Después de 2015, un sector de la población comenzó a tomar deuda como parte de sus prácticas cotidianas. La emergencia de los créditos UVA fueron el punto más elevado de la propuesta que buscaba derramar sobre la población una porción de los capitales especulativos ingresados al país.

Pero a las personas les pasó lo mismo que al país. Sobreendeudados y con crisis de ingresos, comenzaron a entrar en default. Así, los créditos bancarios a las personas en situación irregular o mora se duplicaron en tres años y pasaron del 2% del total a casi el 5%, según datos del Banco Central de septiembre.

La herencia que le deja Cambiemos al próximo gobierno

El gobierno de Alberto Fernández renegociará la deuda pública. Se plantean ofertas diferentes según el tipo de acreedor: dureza con el FMI y suavidad con los privados, a los que se les ofrecería el reperfilamiento.

La administración Cambiemos avanzó algo en este sentido al enviar un proyecto de ley al Congreso a fin de autorizar una reestructuración de deuda bajo legislación local. También comenzó a recibir propuestas de posibles canjes de deuda para los tenedores de bonos que fueron emitidos con legislación extranjera, especialmente la de Nueva York. Y el FMI ya dijo el jueves último que está «listo» para comenzar a negociar con la Argentina «sin condiciones».

Fernández asegura que quiere una renegociación que permita pagar la deuda y crecer. La experiencia argentina es diversa, pero ha demostrado algo en todos estos años: la deuda pública, varias veces renegociada, con génesis en la última dictadura cívico-militar, es una losa sobre las posibilidades de desarrollo nacional.