Tras el voto del Senado para la privatización de los trenes, el gobierno declaró la emergencia ferroviaria

En la noche de este miércoles el Senado dio media sanción al proyecto de “Ley Bases”, que comprende entre otras disposiciones la declaración de Trenes Argentinos Operaciones (SOFSE) y Trenes Argentinos Cargas (TAC/BCyL) como sujetas a “privatización o concesión”, a criterio del Gobierno. Horas después, el gobierno declaró la emergencia ferroviaria, que venía anunciando luego del siniestro de Palermo.

Dos decretos publicados hoy en el Boletín Oficial disponen un aumento de fondos para el sistema ferroviario equivalente a los niveles reales de 2023. Como contrapartida, habilitan a dar de baja cualquier compra o licitación, modificar servicios y frecuencias, realizar una «reorganización empresarial» y «atraer inversiones». ¿Vía libre a la privatización?

Los trenes, víctima de la Ley Bases

El proyecto de Ley Bases todavía no es ley: como el Senado realizó distintas modificaciones, debe volver a tratarse en la Cámara de Diputados, donde podría aprobarse con cambios o volver a la versión original, más ambiciosa, si el Gobierno encuentra apoyos suficientes.

Entre los cambios realizados está el retiro de Radio y Televisión Argentina (TVP y Radio Nacional), el Correo Argentino y Aerolíneas Argentinas de la lista de empresas a privatizar. Todas estas fueron objeto de exitosas campañas de presión por parte de los gremios y gobernadores de provincia, preocupados por el impacto sobre el servicio postal o la conectividad aérea. 

No fue el caso de los ferrocarriles, notoriamente ausentes del debate parlamentario y de la agenda de los gobernadores, y en que la conducción de los gremios mayoritarios tuvo una actitud por demás prudente, incluso llegando a destacar su apertura para volver a trabajar con concesionarias privadas.

Otra modificación consentida por el oficialismo para lograr la aprobación en general es el compromiso –de improbable fuerza de ley– de retomar las obras públicas que superen el 80% de ejecución o cuenten con financiamiento internacional, situación que abarca a buena parte de las principales obras ferroviarias paralizadas, como la extensión de la línea Belgrano Sur a Constitución y posterior electrificación, la renovación de vías de la línea Mitre o el postergado proyecto de renovación y electrificación de la línea San Martín, crédito que el Gobierno pretende redestinar a programas sociales.

Sea cual fuere la versión que apruebe Diputados, las dos operadoras ferroviarias estatales quedarán legalmente preparadas para la concesión de los servicios al sector privado –repitiendo el modelo de la década de 1990– o incluso la venta completa de su patrimonio. La ley 27.132 de Ferrocarriles Argentinos sancionada en 2015, que el actual proyecto no modifica ni deroga, no impide la participación de operadores privados en el sistema ferroviario –de hecho, la prevé, en un régimen de acceso abierto–, pero establece el principio de administración estatal indelegable de la infraestructura y de los sistemas de control de circulación de trenes.

Cabe recordar que la versión original de la Ley Ómnibus, cuyo tratamiento parlamentario fracasó en febrero, contemplaba incluso la privatización de la ADIF, titular de vías y terrenos ferroviarios, que por el momento quedaría fuera del alcance de la medida. No obstante, la aprobación de las facultades delegadas habilitaría al presidente Javier Milei desafectar terrenos ferroviarios –que entonces pasarían a la AABE, facultada para disponer su venta–, modificar las funciones de ADIF o incluso fusionarla con otros organismos.

En tal sentido, según pudo saber enelSubte, la Secretaría de Transporte trabaja en un proyecto de fusión de varias de las empresas ferroviarias estatales, que comprendería a Ferrocarriles Argentinos –holding creado por la ley 27.132 y nunca puesto plenamente en funciones–, la residual Trenes Argentinos Capital Humano (DECAHF), ADIF y SOFSE. Esta perspectiva, que podría resultar positiva en términos de la eficiencia e integración del funcionamiento del sistema ferroviario, presenta sin embargo la salvedad que podría poner en cabeza de una empresa sujeta a privatización (SOFSE) bienes explícitamente excluidos de ese proceso, como la propiedad de los terrenos ferroviarios.

Emergencia ferroviaria

A la Ley Bases se le suma la emergencia. A más de un mes de anunciada, finalmente fue publicado en el Boletín Oficial el decreto de necesidad y urgencia de Javier Milei que declara la “emergencia ferroviaria” por un plazo de dos años prorrogables.

La medida había sido anunciada como respuesta al accidente de Palermo, que puso de manifiesto los efectos del recorte extremo de presupuesto que enfrentan desde principio de año las empresas ferroviarias del Estado: como dio a conocer este medio, las mismas autoridades de Trenes Argentinos (SOFSE) habían denunciado que el ajuste obligaba a operar los servicios “al límite de lo prudente” pocos días antes del choque.

Hasta ahora, en los cuatro primeros meses del año –según el informe del presidente de SOFSE–, la reducción de financiamiento en términos reales había sido superior al 60% para gastos operativos y de un 92% en términos de infraestructura, según consignó la Asociación Civil para la Igualdad y la Justicia (ACIJ) en el caso de Trenes Argentinos Infraestructura (ADIF). Según había anunciado el Gobierno, la emergencia sería un mecanismo que facilitaría las contrataciones y obras de emergencia para asegurar la seguridad operativa de los servicios ferroviarios.

Aumento de presupuesto

La principal disposición del decreto de necesidad y urgencia 525/2024 que declara la emergencia, firmado este miércoles, es imputar al presupuesto nacional $350 mil millones adicionales a ser destinados al sistema ferroviario durante este año. Fuentes del sector consultadas por enelSubte estimaron que la reasignación permitirá grosso modo recuperar los niveles de financiamiento de 2023 en términos reales.

La medida dispone en efecto un monto mucho mayor para todo el plazo de la emergencia (cerca de $1,3 billón), pero al no tener afectación efectiva se trata por el momento de una cifra virtual. Por otro lado, el decreto de emergencia también reafecta al sistema ferroviario los fondos de un fideicomiso para la “mejora y profesionalización del autotransporte de cargas” (SIMPAC) que había sido creado en 2022.

Otro aspecto importante en la dirección de permitir capear las compras de insumos críticos es el artículo 5 del DNU, que ordena a la AFIP facilitar el trámite aduanero de repuestos e insumos necesarios para “la realización de tareas de mantenimiento y mejoras en la seguridad operativa ferroviaria”. En la misma línea, el mismo artículo dispone que los organismos económicos intervinientes deberán facilitar el necesario acceso a divisas.

El decreto, en esa línea, ordena a todas las empresas ferroviarias estatales y a las dos concesionarias de pasajeros, Ferrovías y Metrovías –las cargueras están notoriamente ausentes–, a elevar en 15 días un programa de medidas indispensables y urgentes para resguardar la seguridad operacional de los servicios.

Sin embargo, la norma parece apuntar menos a recuperar el financiamiento de las empresas ferroviarias –que afecta no sólo inversiones de capital sino, de forma más acuciante, el gasto corriente en mantenimiento, higiene y seguridad– que a posibilitar medidas de racionalización que permitan acelerar la reducción de personal y en general “sanear” contablemente las empresas con vistas al anunciado objetivo de privatización.

El proyecto que el Senado acaba de sancionar con cambios (ver nota aparte) prevé, efectivamente, la “privatización o concesión” de las dos operadoras de Trenes Argentinos, SOFSE (pasajeros) y BCyL (cargas). El Gobierno también planea la fusión de distintas estructuras, que podría ser facilitada por las herramientas que habilita la “emergencia”.

El diablo está en los detalles: el decreto reglamentario

Al DNU 525/2024 le sigue otro, el decreto reglamentario 526/2024, firmado en la misma fecha por Milei. Este contiene distintas disposiciones tendientes a preparar el terreno para la privatización que proyecta el Gobierno.

Por un lado, el artículo 3 del decreto reglamentario faculta a las empresas ferroviarias a dejar sin efecto por razones de “fuerza mayor” cualquier procedimiento de contratación y renegociar cualquier contrato. Esto permitiría dar de baja en forma definitiva toda clase de compras y obras pendientes, desde las inversiones en infraestructura que cuentan con financiamiento internacional –como la renovación de vías de la línea Mitre o el proyecto de renovación y electrificación de la línea San Martín–, hasta la compra de coches y locomotoras –el gobierno anterior dejó pendientes de concretar contratos por cochemotores diésel y coches eléctricos– hasta adquisiciones vinculadas con los gastos corrientes, como licitaciones para la compra de repuestos.

Por otro lado, el artículo 5 instruye a Trenes Argentinos Operaciones a diseñar “un plan de adecuación de frecuencias y/o servicios de transporte urbano, regional y/o de larga distancia acorde a los términos de la emergencia declarada”. En la práctica, es una carta blanca para profundizar el deterioro de la oferta de transporte o cancelar directamente distintos servicios –se sabe que el Gobierno tiene en la mira varios trenes de larga distancia– o bien transferir algunos de ellos a las provincias, pues todo quedaría justificado por la excepcionalidad de la emergencia. El artículo 6 hace extensivo este ajuste a las concesiones de Ferrovías y Metrovías, que continúan operando las líneas Belgrano Norte y Urquiza con contratos vencidos hace más de un lustro.

El artículo 7 profundiza el régimen de excepción al habilitar “actos transaccionales y/o compensaciones” en el cierre de los contratos de concesión de cargas de NCA, Ferrosur y FEPSA. Esto no implica que los mismos dejen de ser prorrogados, sino que de producirse finalmente su cierre formal –condición indispensable incluso si el Gobierno planea volver a licitar la operación a privados– podría permitir a las autoridades de Transporte esquivar o “compensar” de alguna manera los mutuos reclamos que surgirían, de los privados por supuestos incumplimientos del Estado, y sobre todo del Estado por el mal estado –valga la redundancia– en que las concesionarias devuelven los bienes públicos a su cuidado.

El artículo 8 del decreto reglamentario declara sujetas a revisión todas las normas y procesos en materia de mantenimiento y seguridad en el sistema ferroviario. Esta medida debería tender a la unificación normativa y tecnológica de los distintos compartimentos en que está dividido desde la anterior experiencia de privatización el sistema ferroviario; la incompatibilidad entre los distintos sistemas de control de circulación explica al menos en parte varios de los recientes incidentes –el coche que de Palermo y otros “semichoques”– ocurridos. No obstante, es llamativa la inclusión de la revisión de los criterios de mantenimiento: no es que hayan fallado, sino que no existieron fondos o repuestos para cumplir con ellos. Más bien, la inclusión de este apartado parece responder a un insistente reclamo de las concesionarias cargueras, nucleadas en la llamada Ferrocámara, de relajar todavía más sus obligaciones al respecto.

Por otro lado, el artículo 9 abre directamente la puerta a mecanismos de privatización independientemente de cualquier proceso licitatorio que pudiera seguirse de la “Ley Bases” en tratamiento en el Congreso. De forma bastante vaga, faculta a las empresas ferroviarias del Estado a “realizar las acciones conducentes para atraer inversiones, fomentar la participación de terceros y suscribir los contratos necesarios para formalizar las mismas, sean públicos o privados, en la operación de los servicios de transporte y en la gestión de la infraestructura“. Cabe aclarar que, de acuerdo con la legislación ferroviaria vigente, la administración estatal de la infraestructura ferroviaria es un principio indelegable.

No queda inmediatamente claro cuáles podrían ser “acciones conducentes para atraer inversiones”, ni en qué sector del sistema ferroviario –la carga, los servicios de pasajeros o el potencial inmobiliario– podrían esos “terceros” estan interesados en aportar su capital. Por lo demás, la formulación también puede leerse como tendiente a facilitar el proceso de reducción de personal ya anunciado, hasta ahora demorado precisamente por la falta de fondos que afectaba a las empresas ferroviarias.

Por último, el artículo 10 del decreto reglamentario ordena a Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado (FASE), en coordinación con las autoridades de Transporte y “con acuerdo” de las demás empresas ferroviarias del Estado, a proponer “acciones para la reorganización empresarial que resulten pertinentes a los efectos de revertir la situación de emergencia declarada”.

De este artículo se siguen dos posibilidades, no necesariamente excluyentes: por un lado, una reorganización del holding ferroviario estatal, que podría ser positiva si se eliminaran estructuras redundantes y concentrara la toma de decisiones en un único organismo. Esta posible fusión, no obstante, conlleva el riesgo de incluir dentro de empresas declaradas sujetas a privatización –las operadoras SOFSE y BCyL– a otras que el Congreso excluyó expresamente de esa posibilidad, como la ADIF, titular de vías y terrenos ferroviarios. Por otro lado, las “acciones para la reorganización empresarial” vuelven a apuntar a la posibilidad de nuevos despidos en el sistema ferroviario.

La combinación de la “Ley Bases”, con la declaración de SOFSE y BCyL sujetas a “privatización o concesión”, las facultades delegadas que permiten reorganizar libremente todas las estructuras del Estado, y el régimen de excepción creado por el decreto de emergencia ferroviaria otorgan al gobierno de Javier Milei todas las herramientas para llevar adelante su política ferroviaria. Hasta ahora se le conoce una sola dimensión: el ajuste fiscal.

En un verdadero círculo vicioso, las consecuencias del recorte de presupuesto se transforman en el principal argumento oficial para justificar repetir la política ferroviaria del menemismo. En las próximas semanas se verá si se adoptan efectivamente medidas tendientes a paliar el deterioro de los servicios o si, por el contrario, las facultades de la emergencia no continúan preparando el terreno para que la privatización sea el mejor negocio posible para los privados.

*Artículo elaborado por el sitio especializado enelsubte.com