Por una política de los estados provinciales para la industria naval: el caso brasileño

La industria naval brasileña ha tenido un crecimiento explosivo a partir de la exploración y explotación hidrocarburífera offshore. Pero ese desarrollo no sucedió por generación espontánea, fue producto de luchas e iniciativas de gremios, asociaciones empresariales, gobernadores y legisladores para impulsar medidas que pudieron consolidarse en políticas de estado, a pesar de la oposición de gobiernos centrales con un claro sesgo ideológico anti-industrial.

En agosto de 1997, el Congreso brasileño sancionó la Ley 9.478 ó Ley del Petróleo. Esta ley estableció los principios y objetivos de la Política Nacional de Energía (PNE), creó el Concejo Nacional de Política Energética (CNPE) presidido por el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional del Petróleo (ANP) responsable de la organización de las licitaciones para las concesiones de exploración y producción hidrocarburíferas. Sin embargo, la Ley 9.478 no hacía mención alguna a la participación de la industria nacional en el sector brasileño de gas y petróleo.

El Estado de Rio de Janeiro ha sido el asiento histórico de la industria naval brasileña, pero en 1998 el sector languidecía con pocos encargos, una actividad virtualmente limitada a la reparación de buques y nula capacidad de generación de empleos.

El por entonces candidato a gobernador del Estado, Anthony Garotinho hizo de la recuperación de la industria naval uno de sus ejes de campaña, proponiendo que las nuevas plataformas offshore para Petrobras fueran construidas en los astilleros de Rio de Janeiro, dada la capacidad industrial instalada existente así como el hecho de que la mayoría de los campos petrolíferos se encontraban costa afuera del Estado de Río de Janeiro. Una de las primeras iniciativas de Garotinho ya como gobernador del Estado
de Rio de Janeiro, fue la creación de la Secretaría de Energía, Industria Naval y Petróleo el 1ro de enero de 1999.

Uno de los principales objetivos de la Secretaría era crear una sinergia entre el gobierno estatal, la industria naval y otros actores económicos, tales como los gremios metalúrgicos de Rio de Janeiro, Niterói y Angra dos Reis, el Sindicato de Trabajadores Marítimos, el Sindicato Nacional de la Industria Nacional de la Construcción Naval (SINAVAL), el Sindicato Nacional de Empresas de Navegación Marítima (SYNDARMA), la Federación de las Industrias del Estado de Rio de Janeiro (FIRJAN), la Asociación Comercial de Rio de Janeiro y la Asociación Brasileña de Empresas de Apoyo Marítimo (ABEAM). Así fue como por medio de la colaboración entre el Estado y las organizaciones de trabajadores y empresarios se elaboró un diagnóstico y un plan de trabajo para la recuperación de la industria naval en Rio de Janeiro.

El diagnóstico fue desolador, la otrora poderosa industria naval de Rio Janeiro contaba en 1999 con solo unos pocos astilleros trabajando, básicamente en reparaciones y una fuerza laboral diezmada de menos de 500 trabajadores. A esto hay que añadir la falta de acceso a líneas de crédito dada su endeble situación financiera.

La Secretaría de Energía, Industria Naval y Petróleo también se interiorizó sobre experiencias internacionales de articulación entre la explotación de recursos no-renovables y las industrias locales. Consecuentemente, se
establecieron lazos de cooperación con países como Noruega, dada su experiencia exitosa en impulsar el desarrollo de las cadenas de valor domésticas para la explotación hidrocarburífera offshore. A partir de lo observado, la Secretaría estableció que para alcanzar el objetivo de competitividad internacional de los astilleros brasileños, debían fijarse porcentajes precisos de participación de la industria naval nacional tanto como los productos y servicios que las empresas petroleras debían adquirir de proveedores locales.

Un paso esencial para iniciar el proceso de recuperación de la industria naval fluminense, lo constituyó la instrumentación por parte del Gobierno del Estado de Rio de Janeiro de un viejo reclamo del sector: eximir del Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) que gravaba con una alícuota del 18% a la construcción de buques. Posteriormente, esta eximición fue extendida a las actividades de reparación de barcos, dando un mayor grado de competitividad a la industria naval.

Esta reducción en la carga impositiva de los astilleros – sumada a las gestiones del Estado de Rio de Janeiro – posibilitó que los buques de Transpetro (la mayor empresa de logística multimodal de hidrocarburos en América Latina y subsidiaria de Petrobras) y de Docenave (mayor operador en el tráfico marítimo Argentina-Brasil y subsidiaria de la minera Vale) fueran reparados en los astilleros fluminenses cuando antes estos servicios eran realizados casi exclusivamente en el exterior.

Estos trabajos garantizaron un nivel mínimo de demanda que permitió reimpulsar la actividad de los astilleros y talleres navales. Paulatinamente, la recuperación de la industria naval atrajo más de un centenar de pedidos de empresas nacionales y extranjeras. Pero era necesario pasar de los servicios de reparación a la construcción, aunque para eso tenían que converger previamente la potencialidad de la industria naval de Rio de Janeiro con la demanda de la explotación petrolera offshore, que ya se encontraba en plena fase de expansión.

Bacia de Campos es la mayor cuenca petrolífera de Brasil y una de las mayores del mundo. Desde Arraial do Cabo (Estado de Rio de Janeiro) hasta Vitória (Estado de Espírito Santo), su superficie se extiende por 100 mil km2, teniendo más de mil pozos de petróleo en 44 campos, y emplea a más de 40 mil trabajadores. En el 2004, el 82% del petróleo brasileño (1,5 millones de barriles diarios) provenía de esta cuenca. Estos números apabullantes dan una dimensión de los gigantescos requerimientos de buques y plataformas petroleras que afrontaba Petrobras.

Ante esta demanda, el Estado de Rio de Janeiro impulsó una modificación en los contratos de arrendamiento de buques por parte de Petrobras, pasando dedos a ocho años en caso de que las embarcaciones de apoyo fueran construidas en Brasil. En Bacia de Campos, la flota de apoyo ascendía a más
de cien navíos, la mayoría pertenecientes a navieras extranjeras. Como resultado de la extensión en los plazos de los contratos licitados desde 1999, la industria naval fluminense recibió el encargo de construir 36 buques por un total de US$ 411,5 millones.

Otra iniciativa consistió en el aumento de los recursos disponibles para el financiamiento destinado a la construcción de embarcaciones. Como resultado de la intensa labor en el Congreso Nacional de los legisladores fluminenses y otros parlamentarios que apoyaban a la industria naval, en coordinación con los
esfuerzos del Gobierno del Estado de Rio de Janeiro, el 30 de diciembre de 1999 se sancionó una modificación a la Ley 9.530 que imponía que los recursos del Fondo Nacional de Marina Mercante (FMM) que no fueran utilizados durante el año fiscal se remitieran al Tesoro Nacional. La Ley 9.530 había representado para la industria naval una pérdida de recursos de más mil millones de dólares entre los años 1997 y 1998. Gracias a esta modificación, los recursos disponibles para el sector volvieron a ser acumulativos, siendo el FMM el único fondo que preservó sus recursos durante el proceso de ajuste implementado por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso para alcanzar el superávit primario.

Paralelamente, Petrobras tenía la intención de explorar los campos de Barracuda y Caratinga en Bacia de Campos, lo que representaba inversiones por US$2.500 millones. Luego de duras negociaciones del Gobierno del Estado de Rio de Janeiro con el ministro de Minas y Energía y Petrobras, en 1999 se incluyó en la licitación para la construcción de dos plataformas petroleras con una cláusula que exigía que un 40% de los bienes y servicios utilizados fueran contratados en Brasil. Esta cláusula le dio una clara ventaja a los astilleros de Rio de Janeiro, dado que eran los mejores equipados para cumplir con esta condición. A su vez, esto constituyó un precedente en la elaboración de reglas para las siguientes licitaciones de exploración en ese mismo año.

Asimismo, el 24 de octubre del 2000, los legisladores fluminenses en el Congreso Nacional, articulando con la Secretaría de Energía, Industria Naval y Petróleo del Estado de Rio de Janeiro, lograron que los plazos de
financiamiento del FMM fueran aumentados de 12 a 20 años y los intereses reducidos de 6% a 3,5%, lo que facilitó la toma de crédito para la construcción naval, impulsando a los armadores navieros a renovar sus flotas. Además, dado el carácter federal del FMM, también se vieron beneficiados astilleros en los estados de Santa Catarina, Ceará, Amazonas y San Pablo por estos cambios en la legislación.

La demanda de embarcaciones destinadas a la explotación petrolera offshore aunada al acceso al financiamiento, habilitaron en el año 2000 los contratos para la construcción en Rio de Janeiro de los primeros 22 navíos de apoyo offshore, dando un impulso definitivo a la recuperación de la industria naval
fluminense y generando 15 mil empleos directos y 60 mil indirectos en la cadena navalpartista. Este movimiento incentivó a los armadores a invertir en la construcción de buques y artefactos navales de apoyo marítimo por iniciativa propia, en base a la futura demanda de arrendamientos por parte de Petrobras.

Viendo garantizada la rentabilidad financiera en los contratos de arrendamiento a ocho años, los armadores colocaron en los astilleros de Rio de Janeiro 27 órdenes para la construcción y ampliación de embarcaciones por un total de US$656 millones.

Para fines del 2002, Petrobras comenzó a colocar parte de sus órdenes de construcción de navíos de gran porte en astilleros brasileños. La primera iniciativa fue la conversión de dos buques petroleros en FPSO (unidad flotante de producción, almacenamiento y transporte) que serían realizados en los astilleros BrasFELS y Mauá-Jurong, ambos ubicados en el Estado de Rio de Janeiro. Sin embargo, la integración de contenido local seguía siendo voluntaria en el sentido de permitir a las empresas petroleras cuánto y en qué términos integrarían los bienes y servicios de origen brasileño.

Consecuentemente, en el segundo semestre de 2002 Petrobras lanzó otra licitación internacional para la adquisición de una nueva plataforma petrolífera. Como el gobierno brasileño no había fijado ningún tipo de condición para que la industria local participara en la construcción de la plataforma P-51, la licitación fue ganada por el astillero Keppel Offshore & Marine que la construiría en Singapur.

Pero en marzo de 2003, el Presidente Lula anuló esa licitación de manera tal que la plataforma P-51 fuese construida en Brasil con un índice de contenido local de 65%. La plataforma fue construida a un costo de US$813 millones en el astillero BrasFELS (subsidiaria de Keppel Offshore & Marine), generando 4.000
empleos directos y 12.000 indirectos. Finalizada en noviembre de 2008, la P-51 fue la primera plataforma semi-sumergible construida íntegramente en Brasil, incluyendo casco y módulos electrógenos y de compresión de gas.

Finalmente, en el 2003 el gobierno de Lula estableció porcentajes mínimos mandatorios de contenido local para las licitaciones de concesiones hidrocarburíferas con requerimientos de 70% de contenido local para los
yacimientos en tierra firme y de 30% para los que se ubicaran en aguas profundas.

Sin embargo, esto no hubiera sido posible de no mediar la incipiente recuperación de los astilleros fluminenses iniciada por el Gobierno del Estado de Rio de Janeiro en momentos en que el Gobierno Federal de Brasil tenía una visión contrapuesta al desarrollo de la industria naval brasileña.

En Argentina, la apertura de la exploración y explotación hidrocarburífera offshore y el desarrollo del gas natural no convencional en Vaca Muerta se presentan como una oportunidad histórica única para la Industria Naval Nacional y el caso brasileño demuestra la importancia clave de la confluencia entre trabajadores, empresarios, gobiernos locales y legisladores para impulsar un desarrollo industrial nacional, aún en contextos adversos con gobiernos contrarios a apoyar este tipo de políticas.

Actualmente, la industria naval argentina se encuentra mejor posicionada de lo que se encontraba su par brasileña en el año 2000, por lo que dependerá enteramente de la voluntad, decisión y capacidad de estos actores el lograr que se instrumente un plan estratégico a mediano y largo plazo en el cual la promoción de la Industria Naval Nacional sea una política de Estado con eje en la integración regional, el desarrollo industrial y la transferencia tecnológica, todo ello con un profundo sentido federal, dejando atrás el modelo de economía primarizada y exportadora de commodities sin valor agregado que propugna el actual gobierno.

El autor es analista económico, especialista en Transporte, Energía, Pesca y Minería.